A Torre Rinalda la strada provinciale segue la costa. Il mare è vicinissimo ma scompare, prima di Spiaggiabella, dietro una fila di muri e recinzioni. Lo s’intravede in fondo a strade secondarie con nomi di località marine, lingue di asfalto che svaniscono sotto la sabbia che avanza. Via Rapallo termina con un cancello arrugginito, muri che si sgretolano, mucchi di posidonia, il vento e le onde. Le case sono in acqua.

In questo tratto dei 21 chilometri di costa adriatica di competenza del comune di Lecce la spiaggia non c’è più. “Negli anni settanta si pensava che l’ecosistema fosse statico. Sul litorale si sono costruite case, strade, ferrovie. Oggi il clima sta cambiando, il livello del mare sta salendo, ma la linea di riva non riesce a indietreggiare”, spiega il geologo Stefano Margiotta. Il 46 per cento delle coste sabbiose in Italia è soggetto a erosione. Gli ostacoli peggiorano il fenomeno perché impediscono al mare di disperdere l’energia che, con la risacca, trascina via la sabbia. “Il problema è aver costruito argini rigidi in un paesaggio che cambia”, commenta Margiotta.

Nel 1985 una legge nazionale ha vietato l’edificazione nella fascia di 300 metri dalla linea di battigia. La Puglia ha ampliato la categoria di beni e aree vincolate ma ha anche la più alta densità di edifici per chilometro quadrato nella fascia di costa protetta – oltre 700, secondo l’Istituto nazionale di statistica (Istat). Più della metà della sua costa è urbanizzata.

“Oggi è in atto un rigetto reciproco: l’ambiente rifiuta le imposizioni incoerenti con il paesaggio, e la popolazione non riesce a convivere con le reazioni dell’ambiente”, spiega il geologo. Alle spalle della spiaggia, le dune che proteggevano la terra dal mare sono state frammentate dall’edificazione selvaggia e dagli attraversamenti pedonali. Dietro le dune, le aree palustri sono state colmate. Si è costruito anche qui. D’inverno queste zone si allagano e le strade, tra l’acqua che entra e la sabbia che avanza, diventano impraticabili. “La soluzione è pianificare il territorio. Rendere il sistema resiliente all’erosione, diminuirne la rigidità, permettere alla linea di costa di arretrare”, spiega Margiotta.

Per farlo, l’amministrazione di Lecce ha elaborato il piano comunale delle coste, approvato in consiglio comunale il 24 settembre scorso. È una strategia di rigenerazione della costa, un patto di collaborazione per il futuro del territorio con una forte regia pubblica, all’avanguardia in Italia. “Il nostro paese è circondato dal mare ma sembra darlo per scontato”, commenta Rita Miglietta, assessora all’urbanistica di Lecce. Il piano, da lei curato, è l’esito di un lavoro lungo e a tratti difficile. “Non abbiamo nascosto i problemi, li abbiamo condivisi. Da li è cominciato tutto”.

Per prima cosa il comune ha rimediato all’assenza di dati sullo stato degli arenili con una ricognizione del territorio. Margiotta è stato incaricato di aggiornare la cartografia geologica della costa, ha mappato le aree a rischio di dissesto – non esisteva un monitoraggio – e ha concluso che quattro chilometri di costa sono soggetti a un livello critico di erosione.

La costa è stata suddivisa in unità di analisi, ognuna classificata in base al grado di resilienza al fenomeno. Questo lavoro è servito a elaborare la Carta della resilienza, compresa nel piano delle coste. Altri tecnici hanno analizzato la vegetazione, censito i beni culturali, i vincoli e le tutele, gli usi del demanio e lo stato giuridico delle concessioni balneari. Sono stati mappati gli spazi pubblici e il sistema della mobilità. “È stato un lavoro di conoscenza”, spiega Miglietta.

Il comune ha organizzato quattro giornate di presentazione degli studi tecnici, due forum e due tavole rotonde finali. Sono emersi i problemi, ma anche le risorse. “Il piano parte dal riconoscimento della varietà del territorio litoraneo e delle sue potenzialità inespresse: le torri cinquecentesche e le aree archeologiche sul mare, le masserie, i boschi, le lagune costiere, i bacini”, continua Miglietta.

Prevede l’adeguamento delle concessioni balneari, l’incremento di spiagge libere e di spiagge libere attrezzate con servizi, nuovi chioschi per attività di divulgazione scientifica, strutture sportive, corridoi di lancio per il kitesurf e la vela. “La presenza dell’uomo non è di per sé dannosa per l’ambiente, se aiuta a presidiarlo e a registrarne i cambiamenti”, sostiene Margiotta. “L’idea è promuovere nuovi usi: una costa multifunzionale a partire dalla tutela delle risorse culturali e ambientali, e dalla centralità delle spiagge pubbliche”, afferma Miglietta.

È prevista la demolizione di strutture in muratura, la rinaturalizzazione di alcune aree, la creazione di parcheggi e piste ciclabili. Il piano non è una sommatoria di interventi: è una visione complessiva del paesaggio che guarda alle connessioni del territorio. “È un sistema di relazioni fisiche ed ecologiche che dalla costa entrano in città. Dobbiamo creare un nuovo immaginario, una percezione della città in relazione con il mare”, aggiunge l’assessora.

Fino a oggi lo stato ha rinunciato a gestire le coste. Non esiste una norma nazionale che stabilisca la percentuale minima di spiagge libere; secondo Legambiente più della metà delle spiagge in Italia è occupata da stabilimenti balneari.

La regione Puglia impone ai comuni costieri di elaborare un piano delle coste e stabilisce che il 60 per cento della spiaggia dev’essere libera; ma la norma è rimasta inapplicata, e Lecce è l’unico capoluogo di provincia ad aver approvato un piano della costa. “Nonostante l’Italia sia una penisola, fino al 1993 non c’era una regolamentazione specifica sull’uso del litorale per finalità turistico-ricreative”, commenta Danilo Ruggiero del Coordinamento mare libero.

Una volta introdotta, la legge ha stabilito il rinnovo automatico delle concessioni ogni sei anni e il loro rilascio secondo il principio di insistenza: il vecchio titolare aveva il diritto di prelazione. “Con questo sistema le concessioni demaniali, da un certo momento rilasciate dai comuni, sono state tramandate come un’eredità. Molte sono gestite dalle stesse famiglie dall’inizio del novecento”, afferma Ruggiero.

Negli ultimi vent’anni il numero di stabilimenti balneari in Italia è raddoppiato. Con canoni irrisori e mai aggiornati, intorno allo sfruttamento del demanio pubblico è cresciuto un giro d’affari miliardario. Nel 2019 lo stato avrebbe dovuto incassare 115 milioni di euro, ma ne ha riscossi 83. Gli importi di anni precedenti ancora non versati ammontano a 235 milioni di euro, secondo Legambiente.

La direttiva europea sui servizi emanata nel 2006, la cosiddetta Bolkestein, prevede che le concessioni siano messe a bando per rispettare il principio di libera concorrenza. Nel 2009 l’Unione europea ha richiamato l’Italia, ancora inadempiente, ma poco è cambiato: “È caduto il diritto di insistenza, ma sono cominciate le proroghe”, riassume Ruggiero. Nel 2016 la corte di giustizia europea ha bocciato la proroga delle concessioni, ma nel 2018 il governo Conte le ha estese fino al 2033. E l’attuale governo non avrebbe modificato questa scadenza se non fosse intervenuto il sindaco di Lecce.

“Consideravamo illegittima la proroga, anche perché la nostra legge regionale vieta il rilascio o il rinnovo di concessioni balneari nei tratti di costa soggetti a erosione” racconta l’assessora Miglietta. “Ma abbiamo mediato. Abbiamo proposto ai concessionari una proroga tecnica di tre anni, a una condizione: l’obbligo di monitorare l’erosione e di aumentare la resilienza della costa, riducendo i manufatti in muratura e ricostruendo le dune”. Le concessioni in essere dovranno dunque adeguarsi al piano comunale della costa. “Gli stabilimenti dovranno diventare concessioni balneari ecologiche riducendo l’impatto sull’ambiente. Non si deve solo estrarre un guadagno da una risorsa naturale, bisogna anche prendersene cura”, spiega Miglietta.

I concessionari, però, si sono impuntati. Hanno fatto ricorso al tribunale amministrativo regionale e hanno vinto. A quel punto Carlo Salvemini, eletto sindaco di Lecce nel 2017 con una coalizione di centrosinistra, ha scritto al presidente del consiglio di stato. “Non si capisce perché il nostro demanio marittimo dev’essere governato con un quadro regolatorio anacronistico”, commenta il sindaco, che ripercorre la vicenda con tono pacato. “A differenza di quanto accaduto a livello nazionale, a Lecce gli interessi dei concessionari balneari hanno trovato un rappresentante dell’amministrazione pronto a fare il suo mestiere, ovvero a riconoscere l’importanza dell’interesse pubblico”. Che le organizzazioni balneari facciano pressione è prevedibile. “Il punto è come il potere pubblico si rapporta a questa iniziativa”.

Il 9 novembre 2021 il consiglio di stato ha accolto il ricorso presentato da Salvemini e ha stabilito che le concessioni balneari in tutta la penisola scadranno non più nel 2033 ma alla fine del 2023. “Si pensa che l’organizzazione dello spazio pubblico debba essere quella attuale ‘perché è sempre stato così’. Ma la spiaggia in concessione è solo uno dei modi possibili di fruire la costa. Quello che ancora manca è un rapporto equilibrato tra spiaggia pubblica e spiaggia privata, anche in base alle esigenze della popolazione locale”, spiega Salvemini.

Le case lungo la costa, alcune abbandonate, testimoniano la necessità di un cambiamento urgente. “Questo patrimonio immobiliare ha spesso un valore commerciale inferiore al costo necessario per sanarlo”, sostiene Federico Zanfi, architetto e urbanista del Politecnico di Milano.

Nel comune di Lecce sono state presentate 20mila domande di condono edilizio. Lungo la costa ci sono circa 3.500 case, ma poche sono abitate. Molte sono abusive. Il loro valore dipendeva dalla vicinanza al mare. Oggi, a pochi decenni dalla loro costruzione, quel valore è in declino. “Il piano della costa è un patto con chi oggi eredita questo patrimonio scomodo”, spiega Zanfi, che ha conosciuto il sindaco e l’assessora all’urbanistica di Lecce in occasione della presentazione di un suo libro sull’abusivismo edilizio costiero.

“C’è stata subito molta empatia e voglia di sperimentare. Abbiamo organizzato dei laboratori didattici a Lecce e grazie al lavoro degli studenti abbiamo esplorato diverse opzioni e modalità di intervento, che sono state pubblicamente esposte in città”, racconta Zanfi. “Abbiamo proposto di ragionare guardando agli spazi costieri come a una struttura naturale, un ritrovato spazio pubblico che dev’essere restituito agli usi della cittadinanza”.

L’idea è diradare, alleggerire, togliere gli edifici per ridare spazio alla natura, alle dune, alla vegetazione, ai canali. “In questa visione lo strumento della demolizione non ha il carattere legalista e punitivo a cui è di solito associato, ma è guidato da un’idea di progetto”, spiega Zanfi. L’abusivismo è stato un fenomeno sociale complesso, una politica implicita di urbanizzazione del territorio meridionale in cui sono stati coinvolti tutti, anche gli amministratori, spiega l’urbanista.

“Ora bisogna sforzarsi creativamente costruendo finestre di possibilità, con incentivi e permute, per liberarsi di questo patrimonio, recuperando suoli da acquisire a patrimonio pubblico, per ricostruire un demanio costiero che in alcuni casi non c’è più”. Le prime demolizioni sono già cominciate. “È un patto, non una condanna. Serve a restituire alla collettività spazi e libero accesso alla spiaggia”, spiega Zanfi.

Un anno fa Carlo Morelli ha aperto una piccola sede per la sua associazione a Frigole, una delle marine di Lecce, dove organizza corsi e gare di surf. Morelli è delegato regionale della Federazione italiana sci nautico wakeboard e surfing. “In Puglia ci sono mille tesserati. È un dato importante, significa che i non tesserati sono almeno settemila”. Mentre parla raccoglie pezzi di plastica dalla spiaggia.

Morelli ha partecipato agli incontri sul piano delle coste e potrebbe diventare titolare di una concessione quando ci sarà un bando. Non è però una competizione tra vecchi e nuovi soggetti, ci tiene a sottolineare. Ma non è del tutto convinto: “Il concetto stesso di concessione balneare va superato. È uno strumento che va bene per pianificare ma non serve a promuovere la cultura del mare, non è utile a chi fa sport e attività senza scopo di lucro”.

In altri paesi europei come la Spagna, il Portogallo e la Francia, l’approccio al mare è molto diverso. Come le piazze pubbliche, gli skatepark, le piste di pattinaggio, le piste da corsa e le ciclabili pubbliche, così dovrebbe essere il mare: “Una grande piazza pubblica gestita dall’amministrazione, dove tutti sono liberi di entrare, dove le associazioni possono fare attività, un spazio per una molteplicità di soggetti. È così che un luogo acquista valore”, aggiunge Morelli.

Anche secondo Ruggiero le autorizzazioni dovrebbero riguardare le attività e non la superficie demaniale delle spiagge. “L’idea del mare come merce va superata, ci vuole un salto culturale. Dobbiamo recuperare il rapporto con il mare senza la mediazione economica. Le spiagge, di fatto privatizzate con le proroghe delle concessioni, devono tornare pubbliche. Legare a interessi privati la gestione ambientale in questo momento è folle”. La visione del Coordinamento mare libero supera il principio di libera concorrenza di mercato. “Peraltro la stessa direttiva europea sui servizi ricorda che le spiagge sono una risorsa scarsa, dunque è possibile non dare più alcuna concessione”, conclude Ruggiero.

L’8 febbraio il Coordinamento è stato ascoltato da una commissione del senato in vista dell’approvazione della legge sulla concorrenza. Nella prima stesura del disegno di legge il tema delle concessioni era assente. Ma la sentenza del consiglio di stato, sollecitata da Salvemini, ha imposto al governo di affrontare la questione. A metà febbraio è stata approvata una bozza di legge per riformare la gestione delle concessioni demaniali, che andranno a bando. I criteri di affidamento delle concessioni dovranno essere indicati nei decreti attuativi.

La bozza di legge prevede tutele per i concessionari uscenti: l’affidamento della concessione dovrebbe infatti tenere conto degli investimenti, del valore dell’impresa e della professionalità acquisita dai titolari. A fine aprile il ministro del turismo Massimo Garavaglia ha detto che il governo sta lavorando a un’ulteriore proroga delle concessioni: la scadenza potrebbe slittare alla fine del 2025 perché il termine fissato dal consiglio di stato non lascerebbe tempo sufficiente per completare le procedure di gara. Garavaglia ha anche parlato di possibili indennizzi a favore di operatori che perdano la concessione. “Ma come si calcoleranno? Non è chiaro”, commenta Ruggiero.

Il piano delle coste approvato a Lecce e la sentenza dell’adunanza plenaria del consiglio di stato sul tema delle proroghe delle concessioni demaniali tracciano la strada di un cambiamento necessario, faticoso, a lungo rimandato. “Mi piacerebbe poter concludere questa esperienza e ribadire che si può fare”, afferma il sindaco di Lecce. “Si governa usando il consenso ottenuto per prendere decisioni difficili. Non viceversa: non si rinuncia a prendere decisioni difficili per inseguire il consenso. Il compito della politica non è assecondare la realtà. È correggerla quando è incompatibile con valori, princìpi, interessi e necessità collettive”.